GG Thinks: Portugal’s Tax Blacklist is Still Out of Balance

Portugal’s recent Ordinance 292/2025/1 (Portaria) removes Hong Kong, Liechtenstein, and Uruguay from the list of “jurisdictions with clearly more favorable tax regimes.” These jurisdictions had not appeared on the EU’s black or grey lists of non-cooperative jurisdictions for several years — a factor that likely led the Portuguese Tax Authorities to accept their formal requests for removal from the national list.

This is a welcome update: the review mechanism is active, the list is evolving, and jurisdictions can in fact be delisted. Considering that several Chinese-controlled groups operate in Portugal through structures headquartered in Hong Kong — a sophisticated and long-established financial hub — this development is particularly positive.

However, the list still includes a number of jurisdictions — islands in the Caribbean, Indian, and Pacific Oceans, as well as several in Europe, Africa, the Middle East, and Central America, to name a few. Under Ordinance 150/2004 (as amended) and Article 63-D of the Portuguese General Tax Law, any link to a listed jurisdiction automatically triggers a presumption — or even an assumption — of tax abuse, without giving the taxpayer an opportunity to prove otherwise. This mechanism raises serious doubts about compliance with constitutional principles of equality and proportionality. In practice, Portugal’s approach remains stricter than the more flexible standards applied under EU instruments, and the rationale for maintaining such a blacklist deserves closer scrutiny. The consequences are extensive: higher tax rates, non-deductibility of expenses, aggravated autonomous taxation, application of CFC rules, reversal of the usual burden-of-proof principles, limited access to benefits and exemptions, and stricter withholding and documentation requirements.

Even so, legitimate business activities may involve listed jurisdictions for reasons entirely unrelated to tax avoidance. It is worth noting that several of these jurisdictions — such as the United Arab Emirates (UAE) — are parties to Double Taxation Treaties and/or Bilateral Investment Treaties with Portugal. This raises a question: how can a presumption of tax avoidance that triggers higher taxation be reconciled with treaties designed to promote and protect investment by Portuguese residents abroad, including in the UAE? Given the heavy evidentiary burden and the risk of penalties, many taxpayers are effectively discouraged from maintaining valid cross-border structures.

The blacklist regime raises issues under two constitutional principles:

1. Equality / Non-Discrimination. Taxpayers with economically similar arrangements may be treated differently solely because of territorial connection, without any meaningful individualized assessment.

2. Proportionality. The presumption of abuse is overly broad, capturing low-risk or non-abusive situations. More balanced tools - such as rebuttable presumptions or safe harbors - could target genuine abuse more precisely.

By contrast, EU-level instruments — including the EU list of non-cooperative jurisdictions — allow for greater nuance in assessment, contestation, and procedural fairness. Aligning the Portuguese regime with these standards would reduce legal risk and promote closer compliance with both constitutional and EU law principles.

For multinational groups, financial services, holding companies, and other affected sectors, this rigid presumption regime may discourage legitimate cross-border investment or even push structures toward greater opacity — simply to avoid being labelled abusive and subjected to higher tax rates.

In this context, practitioners, taxpayers with cross-border interests, and policymakers should treat the 2025 Ordinance as a beginning, not an end. The real task ahead is to reform the legal architecture of the blacklisting regime — not merely to adjust its content. Each stakeholder has a role to play in challenging and reshaping this framework so that it better upholds the fundamental principles that should guide it.

Taxpayers and legal advisors should continue to advocate for stronger procedural safeguards, genuine opportunities for rebuttal, and greater transparency in the criteria applied. They should also challenge — and, when necessary, litigate against — tax administration decisions that rely on blanket presumptions without adequate individual assessment.

On the side of regulators and legislators, a move toward more flexible rules should be considered — allowing taxpayers to present counter-evidence, establishing safe-harbor mechanisms, and limiting presumptions to cases of clear and significant risk. Such measures would help ensure compliance with constitutional principles of equality and proportionality and bring the Portuguese framework more closely in line with EU standards.

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Rita Carvalho Nunes, Associate – Tax Law

Joana Trincão Marques, Associate – Tax Law

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GG Thinks: A Lista dos Países, Territórios ou Regiões com Regimes Fiscais claramente mais Favoráveis Continua Desequilibrada

A recente Portaria n.º 292/2025/1 remove Hong Kong, o Liechtenstein e o Uruguai da lista de “países, territórios ou regiões com regimes fiscais claramente mais favoráveis”. Estas jurisdições já não constavam há vários anos das listas da União Europeia de jurisdições não cooperantes  — um fator que terá levado a Autoridade Tributária portuguesa a aceitar os pedidos formais de remoção da lista nacional.

Esta atualização é positiva: o mecanismo de revisão está ativo, a lista está em evolução e mostra que é possível, de facto, a remoção de jurisdições. Tendo em conta que vários grupos sob controlo chinês operam em Portugal através de estruturas sediadas em Hong Kong — um centro financeiro sofisticado e de longa tradição —, esta evolução é particularmente positiva.

Contudo, a lista continua a incluir diversas jurisdições — ilhas localizadas nas Caraíbas, nos oceanos Índico e Pacífico, bem como na Europa, países em África, no Médio Oriente e na América Central, entre outros. Nos termos da Portaria n.º 150/2004 (com as alterações subsequentes) e do artigo 63.º-D da Lei Geral Tributária, qualquer ligação a uma jurisdição listada desencadeia automaticamente uma presunção — ou mesmo uma certeza sob a veste de presunção inilidível — de abuso fiscal, sem que o contribuinte tenha oportunidade de demonstrar o contrário. Este mecanismo levanta sérias dúvidas quanto à conformidade com os princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade. Na prática, a abordagem portuguesa mantém-se mais rígida do que os padrões mais flexíveis aplicados nos instrumentos da União Europeia e a lógica subjacente à manutenção desta lista negra merece um exame mais atento. As consequências são extensas: taxas de imposto mais elevadas, não dedutibilidade de despesas, tributação autónoma agravada, aplicação das regras CFC, inversão das regras habituais sobre o ónus da prova, acesso limitado a benefícios e isenções e exigências mais restritivas de retenção na fonte e de documentação.

Ainda assim, atividades empresariais perfeitamente lícitas podem envolver países, territórios ou regiões listadas na Portaria, sendo esse envolvimento baseado em razões igualmente legítimas e totalmente alheias à evasão fiscal. Importa sublinhar que várias dessas jurisdições — como os Emirados Árabes Unidos (EAU) — são partes em Convenções para Evitar a Dupla Tributação e/ou em Acordos Bilaterais de Investimento com Portugal. E isto suscita uma questão: como compatibilizar uma presunção de evasão fiscal que acarreta uma tributação agravada com tratados concebidos para promover e proteger o investimento no estrangeiro de residentes em Portugal, nomeadamente nos EAU? Devido ao pesado ónus probatório e ao risco de sanções, muitos contribuintes são dissuadidos de manter estruturas transfronteiriças legítimas quando envolvam estas jurisdições.

O regime da lista negra constante da Portaria n.º 150/2004 levanta, também, questões à luz de dois princípios constitucionais:

1. Igualdade / Não Discriminação. Contribuintes com estruturas economicamente semelhantes podem ser tratados de forma diferente apenas devido a uma ligação territorial, sem qualquer avaliação individualizada significativa.

2. Proporcionalidade. A presunção de abuso é excessivamente ampla, abrangendo situações de baixo risco ou não abusivas. Instrumentos mais equilibrados — como presunções ilidíveis ou mecanismos de safe harbor — poderiam aplicar-se com maior precisão aos casos genuínos de evasão.

Em contraste, os instrumentos da União Europeia — incluindo a lista de jurisdições não cooperantes — permitem uma apreciação mais diferenciada, lugar a prova de legitimidade e maior equidade processual. Alinhar o regime português com esses padrões reduziria o risco jurídico e promoveria maior proximidade com os princípios do direito constitucional e do direito da União Europeia.

Para grupos multinacionais, instituições financeiras, sociedades gestoras de participações sociais e outros setores afetados, este regime de presunção rígido pode desencorajar o investimento transfronteiriço legítimo ou até empurrar as empresas para a adoção de estruturas para maior opacidade, apenas para evitar serem erroneamente classificadas como abusivas e sujeitas a tributação agravada.

Neste contexto, os profissionais, os contribuintes com interesses transfronteiriços e os decisores políticos devem encarar a Portaria de 2025 como um ponto de partida, e não como um ponto de chegada. A verdadeira tarefa que se impõe é reformar a arquitetura jurídica do regime associado a esta listagem — e não apenas ajustar o seu conteúdo. Cada parte interessada tem um papel a desempenhar na contestação e remodelação deste quadro, para que melhor respeite os princípios fundamentais que o devem orientar.

Os contribuintes e os advogados devem continuar a defender garantias processuais mais robustas, oportunidades reais de contraditório e maior transparência nos critérios aplicados. Devem igualmente impugnar — e, quando necessário, litigar contra — decisões da administração tributária baseadas em presunções generalizadas sem uma avaliação individual adequada.

Do lado dos reguladores e legisladores, deve ser considerada uma evolução para regras mais flexíveis — que permitam aos contribuintes apresentar prova em contrário, estabeleçam mecanismos de safe harbor e limitem as presunções a situações de risco claro e significativo. Medidas deste tipo ajudariam a garantir o cumprimento dos princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade e aproximariam o regime português dos padrões atualmente aplicados na União Europeia.

Rita Carvalho Nunes, Associada - Direito Fiscal

Joana Trincão Marques, Associada - Direito Fiscal

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